2024 Rapport annuel du Bureau d'enquête sur les fautes commises dans l'application des lois

Les forces de l'ordre disposent de larges pouvoirs pour interpeller les gens, effectuer des fouilles, procéder à des arrestations et faire usage de la force pour ce faire. Pourtant, malgré ces activités sensibles et parfois dangereuses, les membres de la communauté n'ont qu'un accès limité aux données concernant les interactions entre les forces de l'ordre et le public. 

Bien que New York ait pris des mesures initiales pour améliorer la transparence de l'application de la loi, nos lois ne couvrent pas de nombreux indicateurs importants. Avec des centaines d'agences chargées de l'application de la loi à New York, dans la mesure où certaines agences individuelles collectent et suivent des données séparément, celles-ci sont souvent incohérentes et difficiles d'accès[15]. En conséquence, les membres de la communauté et les gouvernements locaux et nationaux qui les représentent peuvent être laissés dans l'ignorance lorsqu'il s'agit d'informations clés sur le maintien de l'ordre et son impact[16]. 

Les données disponibles, tant dans l'État de New York que dans l'ensemble du pays, suggèrent que l'application de la loi pèse souvent de manière disproportionnée sur les personnes de couleur[17].

Un mouvement de transparence se dessine de plus en plus, près de la moitié des États américains exigeant désormais la collecte de données lorsqu'une personne est arrêtée par les forces de l'ordre, et la plupart des États interdisant le profilage fondé sur les préjugés[18]. New York devrait rejoindre ces États en imposant une collecte de données uniforme à l'échelle de l'État et en interdisant le profilage fondé sur les préjugés par les forces de l'ordre.

Un élément important de cette législation consisterait à interdire aux agences de se fonder sur la race et d'autres caractéristiques protégées pour initier ou déterminer l'étendue des mesures d'application de la loi, y compris les interpellations de piétons et les contrôles routiers, les perquisitions et les arrestations. Cette interdiction non seulement mettrait New York en conformité avec la plupart des autres États, mais lui permettrait également d'accéder à un programme de financement fédéral visant à soutenir la collecte et l'analyse des données relatives aux contrôles routiers par la police afin de réduire le profilage[19]. Pour ne citer que quelques exemples, des États comme la Californie[20], le Connecticut[21] et le Kansas[22] ont tous interdit le profilage fondé sur les préjugés de cette manière[23].

En outre, les services répressifs devraient suivre et communiquer un ensemble normalisé de données sur les contrôles routiers et piétonniers, y compris la durée et le lieu de chaque contrôle, la raison du contrôle et son résultat, la race, le sexe et l'âge perçus de la personne contrôlée, et les mesures prises par l'agent au cours du contrôle, telles que l'ordre de sortir du véhicule, le menottage, la fouille des personnes et des véhicules, la saisie de biens, l'arrestation et l'usage de la force[24].

Les services répressifs devraient également mettre leurs politiques à la disposition du public en ligne, à l'exception des politiques qui, si elles étaient divulguées, nuiraient considérablement aux enquêtes en cours ou mettraient en danger les agents ou les membres du public. Elles devraient également être tenues de publier les conventions collectives et de divulguer le montant qu'elles consacrent aux règlements liés à des allégations de mauvaise conduite. 

Compte tenu des difficultés logistiques, la collecte des données devrait être facilitée par une agence centralisée de l'État, telle que le DCJS. Le DCJS collecterait et publierait aussi périodiquement des données clés communiquées par les services répressifs. Ces efforts pourraient être soutenus par le financement fédéral qui serait mis à disposition par la disposition anti-profilage de la législation. 

Des systèmes de collecte et de communication de données ont été mis en place dans des États tels que le New Jersey[25] et la Californie[26] et ont été recommandés aux services de police dans le rapport final de 2015 du groupe de travail du président sur la police du 21e siècle[27]. 

En résumé, une législation interdisant le profilage et exigeant des agences qu'elles suivent et publient des données et des politiques importantes ferait progresser la responsabilité publique, aiderait les agences à gérer et à évaluer leurs propres performances et favoriserait la mission statutaire du LEMIO consistant à améliorer l'efficacité de l'application de la loi et à protéger les libertés civiles et les droits civils[28].

Une législation visant à supprimer les obstacles à un contrôle civil indépendant solide pourrait améliorer la responsabilité et contribuer à prévenir les fautes, en particulier à la suite du récent arrêt de la cour d'appel dans l'affaire Rochester Police Locust Club, Inc. v. City of Rochester. 

En 2020, les habitants de Rochester ont voté en faveur de la création d'un conseil civil de responsabilisation de la police (PAB) autorisé, entre autres, à prendre des mesures disciplinaires à l'encontre des agents de police de Rochester en cas de mauvaise conduite. Dans l'arrêt Rochester Police Locust Club, la Cour d'appel a dépouillé la CAP de son autorité disciplinaire, estimant qu'une modification apportée en 1985 à la législation municipale de Rochester signifiait qu'à partir de ce moment, la discipline de la police de Rochester serait soumise à la négociation collective avec le syndicat local de la police, indépendamment de toute législation ou de tout référendum municipal à l'avenir. Cette décision faisait suite à d'autres décisions de la Cour d'appel dans lesquelles la Cour avait conclu que le contexte législatif local spécifique d'autres municipalités (en particulier la ville de New York, Schenectady et Walkill) signifiait que ces autres municipalités, contrairement à Rochester, conservaient le contrôle de la discipline sans l'approbation du syndicat. La majorité et la dissidence ont toutes deux noté que la résolution ultime de ces questions complexes relevait de la législature de l'État[29].

Au cours des dernières décennies, de nombreuses juridictions ont mis en place des entités externes dirigées par des civils et conçues pour assurer un contrôle indépendant des services répressifs[30]. La mise en place de ces entités de contrôle civil résulte généralement de préoccupations liées à l'inadéquation des processus de responsabilité interne et aux atteintes à la confiance du public qui en résultent. Récemment, sous l'effet d'une surveillance accrue à la suite d'incidents très médiatisés de mauvaise conduite de la police, les entités de contrôle civil se sont développées, tant en nombre qu'en étendue de leur autorité, à New York et dans l'ensemble du pays[31].

Comme le montre clairement l'arrêt rendu dans l'affaire Rochester Police Locust Club, malgré la tendance à la surveillance civile locale, certaines lois nationales ont eu pour conséquence involontaire de restreindre le développement d'entités de surveillance civile. Les lois sur le service civil en cause dans l'affaire Rochester Police Locust Club en sont un exemple. Autre exemple, l'article 891 de la loi non consolidée a été interprété comme empêchant le personnel non policier de présider les audiences disciplinaires de la police, contrairement aux audiences disciplinaires des autres employés municipaux[32].

Au cours de la prochaine session, le législateur devrait se pencher sur ces questions et, plus généralement, faciliter le contrôle civil en supprimant les restrictions qui empêchent les localités de déterminer la meilleure façon de mettre en place des mécanismes de contrôle et de responsabilité de la police qui répondent aux besoins de leurs communautés[33].

Un autre moyen d'éliminer les obstacles à un contrôle civil indépendant et fort est d'améliorer l'accès des agences de contrôle civil aux dossiers scellés. Les New-Yorkais sont protégés par des lois qui restreignent l'accès - ou "scellent" - certains dossiers de justice pénale conservés par les services répressifs et les tribunaux. Ces lois sur la mise sous scellés remplissent des fonctions importantes, mais elles peuvent involontairement entraver les enquêtes sur les fautes policières. Le LEMIO et les entités de contrôle telles que les commissions civiles d'examen ont souvent besoin d'accéder aux dossiers judiciaires scellés pour enquêter de manière approfondie sur les allégations de mauvaise conduite. Par exemple, les enquêteurs peuvent avoir besoin d'examiner les images des caméras portées sur le corps, les dossiers d'arrestation et d'autres documents relatifs à des incidents impliquant des interactions entre la police et des jeunes ou à des affaires dans lesquelles les accusations ont été rejetées - mais l'accès à ces dossiers par l'OAG et d'autres entités de contrôle peut être bloqué par les lois sur les scellés (bien que la section 75 de l'Executive Law permette à l'OAG d'accéder aux dossiers scellés conservés par les agences couvertes). 

La législation visant à résoudre ce problème devrait modifier diverses dispositions de la loi sur la procédure pénale, de la loi sur les droits civils et de la loi sur les tribunaux de la famille afin de préciser que le BVG, ainsi que d'autres agences enquêtant sur des fautes, peuvent accéder aux dossiers scellés si nécessaire.

Les forces de l'ordre effectuent plus d'un million de contrôles routiers chaque année à New York[34]. Ces contrôles peuvent concerner des excès de vitesse et des problèmes de sécurité, mais de nombreux contrôles sont basés sur des infractions à la législation sur les véhicules et la circulation (VTL) qui sont moins critiques pour la sécurité, comme une immatriculation expirée ou des infractions relatives à l'équipement, comme un feu arrière cassé ou des vitres teintées. 

En vertu de la législation actuelle, ces contrôles routiers peuvent être de nature "prétextuelle". En d'autres termes, la raison première de l'interpellation peut ne pas être l'infraction potentielle à la VTL, mais plutôt l'intuition de l'agent - qui, à elle seule, ne répondrait pas à la norme constitutionnelle - selon laquelle l'interpellation de la voiture pourrait conduire à des preuves d'une autre infraction[35]. Compte tenu du large éventail d'infractions potentielles à la loi sur la circulation routière, il n'est pas difficile de trouver une raison d'arrêter une voiture et de retenir son propriétaire sur le bas-côté de la route.

Les contrôles routiers peuvent sembler banals, mais ils peuvent avoir des conséquences graves, allant des charges financières des contraventions aux longues détentions et fouilles sur le bord de la route. Les disparités raciales sont importantes. Les conducteurs noirs sont beaucoup plus susceptibles d'être arrêtés que les conducteurs blancs[36]. Alors que la plupart des agences new-yorkaises ne suivent pas les fouilles et leurs résultats, les analyses d'autres États qui suivent les données montrent que si les conducteurs de couleur sont plus susceptibles d'être fouillés, la probabilité que les agents trouvent des objets de contrebande lors de ces fouilles est beaucoup plus faible que pour les conducteurs blancs qui sont fouillés[37]. Et, tragiquement, certains des décès très médiatisés de personnes aux mains de la police au cours de la dernière décennie ont eu pour origine de simples contrôles routiers qui ont dégénéré en violences ou en poursuites à grande vitesse[38].

Certains États et localités ont tenté d'atténuer les disparités et les conséquences néfastes des contrôles routiers en limitant les contrôles aux violations de faible niveau de l'équipement, en abrogeant les frais excessifs et en mettant en œuvre des programmes de bons pour aider à résoudre les problèmes d'équipement, et en limitant les poursuites à grande vitesse aux contrôles impliquant des infractions graves spécifiques. New York devrait envisager une législation qui adopte ces réformes dans l'ensemble de l'État.

Dans tout le pays, des juridictions ont interdit les contrôles de police pour des violations mineures de l'équipement, notamment dans des États comme la Virginie et l'Oregon, dans des localités comme Philadelphie, Pittsburgh et Memphis, et dans divers services de police locaux[39]. Ces juridictions ont connu des succès : à Philadelphie, en Pennsylvanie, il a été démontré que, parce que les policiers consacrent un temps et des ressources considérables à la répression d'infractions mineures qui ne rendent pas les routes plus sûres, ils ont pu réorienter ces ressources pour traiter plus efficacement les problèmes graves et retirer davantage d'armes à feu de la circulation[40]. De même, à Fayetteville, en Caroline du Nord, après que la police a cessé de procéder à des contrôles pour certaines violations mineures de l'équipement, les accidents de voiture ont diminué et la criminalité n'a pas été affectée, tandis que les disparités raciales dans les contrôles routiers ont été réduites[41]. Les éléments de cette législation comprennent l'interdiction pour les policiers de procéder à des contrôles routiers pour des infractions mineures à l'équipement et au code de la route, l'inadmissibilité dans les actions pénales de toute preuve dérivée d'un contrôle routier initié pour des motifs interdits, et l'exigence d'une solide collecte de données sur les contrôles routiers. 

Les juridictions de New York et du pays ont également commencé à s'attaquer au fardeau financier des amendes et des frais associés aux contrôles routiers[42]. Comme l'a montré un rapport du Vera Institute, même les infractions mineures ont un coût financier élevé : une seule infraction relative aux vitres teintées peut coûter 340 dollars en amendes, frais et surtaxes à New York[43]. Le coût de plusieurs contraventions peut s'élever à plusieurs milliers d'euros, un coût que de nombreux ménages ne peuvent pas se permettre[44]. Certaines localités de New York, comme Buffalo, ont abrogé les redevances locales liées aux infractions au code de la route en raison des difficultés financières qu'elles imposent aux habitants[45]. Plusieurs localités de l'État ont également mis en place des programmes de bons, dans le cadre desquels des groupes communautaires, des agences gouvernementales ou des officiers de police émettent des bons qui couvrent les coûts de réparation des infractions liées à l'équipement, telles que les phares et les feux arrière cassés, ou ont mis en place des programmes de dispense d'amende si le conducteur peut prouver que l'équipement a été réparé[46]. New York devrait envisager une législation qui élimine l'utilisation des frais et des surcharges imposés aux personnes condamnées pour des infractions au droit pénal et au droit des véhicules et de la circulation[47], et devrait envisager de mettre en œuvre l'émission de bons par des groupes communautaires et des agences gouvernementales pour les infractions de faible niveau en matière d'équipement dans l'ensemble de l'État. 

Enfin, un nombre croissant de municipalités et d'organismes chargés de l'application de la loi à travers l'État et le pays ont commencé à s'attaquer aux dangers des poursuites de véhicules à grande vitesse. Une étude nationale récente a révélé que les poursuites policières ont entraîné la mort de plus de 3 000 personnes entre 2017 et 2022, dont plus de 500 étaient des passants, et que la grande majorité des poursuites policières visaient à arrêter des conducteurs soupçonnés d'avoir commis des infractions mineures au code de la route ou des délits de moindre importance[48]. À Buffalo, les poursuites sont interdites lorsque le motif de la tentative d'interpellation est une infraction à la loi sur les véhicules et la circulation, un délit ou un crime non violent[49]. À Albany, les agents sont tenus de prendre en compte plusieurs facteurs avant d'entamer une poursuite, tels que la gravité de l'infraction pour laquelle la personne est poursuivie, le danger actuel que la personne en fuite représente pour le public et la possibilité d'appréhender la personne à un moment ultérieur[50]. La législation nationale devrait limiter les poursuites à grande vitesse à un nombre restreint de circonstances, par exemple lorsque les agents ont des raisons de penser qu'une infraction grave ou violente a été ou va être commise, ou lorsque le comportement du conducteur menace de causer un préjudice immédiat à lui-même, à des passants ou à des agents.

Dans nos précédents rapports annuels, nous avons appelé à l'adoption d'une législation visant à aider les localités à mettre en place des unités spécialisées dans la santé mentale afin d'éviter que la police n'intervienne dans des situations d'urgence en matière de santé mentale. Des statistiques inquiétantes confirment les dommages disparates associés au statu quo. Des études indiquent que les personnes souffrant de troubles mentaux sont à l'origine d'un appel à la police sur dix et représentent au moins un cas mortel sur quatre[51]. Les personnes atteintes d'une maladie mentale grave sont plus de 11 fois plus susceptibles d'être victimes d'un recours à la force par la police, plus de 10 fois plus susceptibles d'être blessées et 16 fois plus susceptibles d'être tuées par les forces de l'ordre que les personnes ne souffrant pas d'une maladie mentale grave[52]. De récents litiges fédéraux en matière de droits civils ont mis en lumière la manière dont le fait de ne pas proposer d'autres réponses, non policières, aux urgences en matière de santé mentale pouvait constituer une violation de la législation antidiscriminatoire[53].

Conscientes des problèmes que pose le recours à la police comme premier intervenant par défaut en cas de crise de santé mentale, de nombreuses collectivités locales se tournent vers des modèles de co-intervenants (dans lesquels des spécialistes civils sont associés aux intervenants de la police) ou des modèles alternatifs de premier intervenant (dans lesquels la police armée n'est pas impliquée dans l'intervention)[54]. Les chercheurs du Community Safety Workgroup ont recensé plus de 100 unités alternatives de réponse aux crises opérant aux États-Unis en mai 2024[55].  

Les villes qui développent de nouveaux modèles alternatifs de réponse à la crise ont obtenu de premiers succès. Eugene, dans l'Oregon, pionnière en matière de réponse non policière aux urgences de santé mentale, a adopté Crisis Assistance Helping Out on the Streets (CAHOOTS) en 1989, ce qui a permis aux intervenants de n'avoir besoin du renfort de la police que dans 1 % des appels de santé mentale[56]. La ville envoie des équipes de deux personnes composées de travailleurs de crise et de médecins de la clinique White Bird d'Eugene pour répondre aux appels 911 impliquant une personne en crise comportementale[57]. En 2019, l'équipe CAHOOTS a répondu à environ 17 % des appels du service de police de la ville et a permis à la ville d'économiser environ 8,5 millions de dollars en dépenses de sécurité publique par an[58].  À Durham, en Caroline du Nord, après la mise en place de l'équipe HEART (Holistic Empathetic Assistance Response Team), une étude de 2022 a montré une baisse de 34 % de la criminalité de bas niveau dans les quartiers où les intervenants en santé mentale opéraient à Denver, par rapport aux quartiers qui n'avaient pas encore d'intervenants[59]. 

New York a également vu se développer des programmes de santé mentale, tels que la Behavioral Health Emergency Assistance Response Division (B-HEARD) de la ville de New York, un programme de co-réponse piloté en 2021[60]. Albany a lancé le programme ACCORD (Albany County Crisis Officials Responding and Diverting) en 2021 en tant que projet pilote à Hilltowns, avec l'intention de l'étendre à Albany d'ici 2025[61]. La ville de Rochester a également expérimenté une équipe de personnes en situation de crise, mais elle a été critiquée pour le manque de cohérence de sa mise en œuvre[62]. Étant donné que peu de programmes de réponse alternative de l'État de New York ont dépassé le stade de la mise en œuvre préliminaire, lorsqu'ils ont été pilotés, les législateurs de l'État ont un rôle important à jouer pour encourager le développement de modèles nouveaux et plus sophistiqués par le biais d'un financement et d'une assistance technique pour la mise en place de ces programmes. 

Par conséquent, nous recommandons vivement l'adoption d'une législation visant à aider les localités à mettre en place des unités spécialisées dans la santé mentale, spécifiquement formées et équipées pour fournir une assistance aux personnes en crise de santé mentale, notamment en leur apportant un financement et un soutien technique. Cette législation pourrait également exiger une formation pour les répartiteurs d'urgence et éventuellement créer des conseils régionaux de santé mentale afin de structurer et de superviser les réponses locales. Le développement de réponses non répressives aux personnes souffrant de maladies mentales pourrait permettre de mieux affecter les ressources à l'aide aux personnes ayant besoin d'une assistance en matière de santé mentale et de réduire le risque de préjudice lié aux rencontres avec la police.

Les enregistrements vidéo des interactions entre les forces de l'ordre et le public peuvent favoriser la responsabilisation pour des fautes qui pourraient autrement passer inaperçues et protéger les agents qui sont accusés à tort. Comme le recommande le rapport annuel du 1er octobre 2024 du Bureau des enquêtes spéciales du BVG, le législateur devrait exiger par voie législative que tous les services de police et de shérif déploient et utilisent des caméras corporelles et des caméras de tableau de bord lors de toutes les rencontres avec des membres du public. La loi devrait permettre aux petits départements de bénéficier d'un financement de l'État en cas de besoin pour un tel déploiement et d'une formation par le DCJS en cas de besoin pour une telle utilisation. La loi devrait permettre aux départements de créer des exceptions à ce déploiement ou à cette utilisation, mais les exceptions doivent être limitées à des besoins spécifiques, clairement articulés et justifiés en matière d'application de la loi[63].